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北京歷史街區調研：完善政策留住古都風貌

原標題：北京歷史街區調研：完善政策 留住古都風貌 原標題：城市記憶：留住歷史街區和古都風貌



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憑借較為完好的元代裡坊格局、明清名人府邸，南鑼鼓巷在胡同拆遷中得以幸存。（資料圖片）

■編者按：

歷史文化是城市的靈魂。

北京歷史文化遺存眾多，文化底蘊深厚。其中，歷史街區因其保存文物豐富、歷史建築集中、能夠較為完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌，並具有一定規模，而成為北京古都風貌的集中體現，是北京歷史文化名城的重要組成部分。加強歷史街區保護，完善古都風貌保護機制，不僅是對首都歷史文脈的延續，更是建設文化之都的必然要求。

今年3至6月，北京市政協文史和學習委員會聯合各民主黨派北京市委、北京聯合大學北京學研究基地及市政協社會科學界委員，開展瞭以“加強歷史街區保護，完善古都風貌保護機制”為主題的調研。調研組先後組織瞭情況通報會、研討會和調研考察活動20餘次，對北京舊城內33片歷史街區進行瞭逐一調研，300餘人次參加瞭調研活動。通過對舊城歷史街區保護現狀的分析，探討瞭歷史街區和古都風貌保護工作中存在的問題，提出瞭對策建議，形成瞭調研報告。

尋覓記憶：

京味變淡管理不足

街新北各家銀行信用貸款條件區整體風貌歷史文化韻味不足

除皇城保護街區和部分商業保護街區（如煙袋斜街等）外，絕大多數歷史街區，特別是傳統胡同住宅型保護街區，歷史文化韻味普遍不足。突出體現在以下幾個方面：一是部分古建失修、胡同外觀殘破，難以讓人感受到古風古韻的魅力﹔二是四合院格局破壞嚴重，四合院佈局的內涵難以體現﹔三是缺少街區內文物古跡和文化內涵的展示，調研中除瞭西四北頭條至八條有每條胡同的歷史沿革和文化特色介紹，史傢胡同有一座胡同博物館外，其他的胡同、院落，甚至文物保護單位也大多沒有相關介紹，甚至名牌污損，難以辨認。

人口密度台中個人信貸評級大，人員結構發生改變

歷史街區內以平房為主，相對樓房區來講，人口相對稠密，人均住房面積小。根據2012年對什剎海、大柵欄等街道居民的抽樣調查數據，平房區受訪傢庭中，居住20年以上的佔總數的3/4。幾代人同住一個屋簷下的情況屢見不鮮。同時，隨著近些年的發展，一些本地人口逐漸從歷史街區中疏解出去，但是由於平房區內生活成本低，外地人口逐漸湧入，改變瞭街區和院落原有的居住環境和氛圍。

市政設施落後，居民生活條件差

許多胡同的排水系統沒有雨污分流，供電供水管線的承載力存在很大不足，天然氣、熱力管道等現代化基礎設施的普及率也極低，大部分地區仍然存在電線亂搭亂建的現象，比較影響市容，安全隱患較多。

簡單生硬地大拆大建現象仍然存在，違章建築向高層發展

許多新建或改建的建築，在高度、體量、建築形式和色彩方面對區域內的環境及視覺景觀產生瞭不利影響，破壞瞭街區歷史文脈的延續性。胡同內的違章建築沿街向二層、三層甚至更高的立面發展，對胡同景觀和整體風貌構成瞭嚴重破壞。四合院內，居民出於改善居住條件的需要，搭廚房、建小房，使傳統格局的四合院變成瞭混亂的大雜院，佔用瞭公共空間，帶來瞭安全隱患，也使四合院應有的風貌和文化氣息消失殆盡。

房屋出租多，管理難宜蘭小額借錢度大

四合院變成大雜院，大雜院內房屋出租情況嚴重。這些租住房屋者多為外地來京務工人員，不僅帶來瞭與原有文化氛圍不相協調的生活習慣和一些低端業態，而且由於人員情況復雜，大雜院多為開放式，也存在著諸多不安定因素，帶來瞭大量管理難題。

管理基礎數據缺乏

歷史街區內胡同、院落、房屋數量，居住人口的人員結構、職業情況、文化水平，以及胡同內的業態、房屋使用情況等基礎數據，目前沒有統計，街區管理的基礎數據普遍缺乏。

政協把脈：

執法不嚴規劃滯後

法律保障不完備

相關法律法規操作性不強。目前，北京市歷史街區保護主要依據《北京歷史文化名城保護條例》和國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。但是由於北京市的地方性法規早於國務院的政府規章公佈，因此，在法規概念、管理層級、審批程序等方面與國務院條例存在一定差異﹔歷史文化保護區和歷史街區、掛牌保護院落、優秀近現代建築和有價值建築、歷史建築等概念仍有待統一、明晰，以便形成可操作性強的管理制度和審批要求。國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》和《北京市歷史文化名城保護條例》分別要求公佈歷史建築名單和具有保護價值的建築名單，目前尚缺乏統一的認定標準和程序﹔仍需進一步深入研究完善歷史建築或者具有保護價值的建築認定標準、修繕標準和程序，提出配套的保護措施和長效保護機制。特別是歷史建築的管理，歷史街區內建築高度、外觀、形制、沿街立面等精細化管理，仍需要形成專項法律法規予以規定。

執法不嚴、執法不到位。相關執法部門和執法人員對歷史街區文化內涵的認識不足，對街區保護工作重視程度不夠，造成瞭執法過程中的思想懈怠和責任心不強，直接導致對破壞歷史街區風貌的行為監督不到位、執法不嚴格。

法律處罰力度不夠。《文物保護法》規定瞭破壞歷史文化名城、街區、村鎮的佈局、環境、歷史風貌的法律責任：一是規定行政部門撤銷其歷史文化名城、街區、村鎮稱號，二是規定對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這種處罰力度明顯不夠，負有責任的主管人員和其他直接責任人員的法律責任沒有被追究。

規劃跟不上形勢發展

規劃原則性強。對實際工作的指導作用有限，特別是規劃一般都時間較長，隨著時間的推移，有些規劃目標已經不符合發展需要，亟須調整。

缺少專項規劃。北京市目前還沒有針對歷史街區文化資源、胡同脈絡等歷史街區保護的專項規劃。

規劃間的銜接不足。市、區、街區間協調不夠，規劃目標和實際建設間的協調有待加強。

資金投入不足

缺少歷史街區保護的專項資金。目前，北京市對文物修繕的資金，一年僅有10億元，這對於北京歷史文化名城保護來說，可謂杯水車薪，需繼續加大財政支持力度。

統籌使用資金不夠。在歷史街區房屋修繕、基礎設施改造、文物保護等方面的資金使用分散，統籌集成度不高。

融資渠道單一。缺少社會資金引入保障機制，民間資本參與文保區建設的潛力亟待開發。

管理不到位

管理主體不明確。歷史街區保護工作的綜合性較強，涉及名城委和規劃、建設、文物、文化等眾多部門，但主管單位不明確。因而，針對街區保護的統籌力度不足，市區兩級政府、相關主管部門的職責也不太清晰，部門聯動的工作機制急需健全。

管理思路有待深入研究。目前，在歷史街區保護方面尚未找到適合的有效管理思路，因高雄信貸利率試算表excel而管理效果不明顯，出現瞭人口疏而不減、低端產業聚集等現象。

管理制度不健全。缺乏有效的、針對性強的、專門的、系統的管理制度，在某些方面信貸額度試算出現瞭管理失控的情況，如，房屋出租市場混亂、違章建築邊拆邊建，等等。

舊城改造不規范

缺乏合理統籌。大規模改造項目的開發導致北京舊城一些歷史街區風貌的完整性遭到破壞。在一些歷史街區中，四合院的破壞現象比較嚴重。不同街區的保護與整治力度不同導致瞭舊城歷史街區的現存條件良莠不齊。有些項目打著危改旗號進行大規模商業開發，給舊城歷史風貌造成瞭不可挽回的破壞。

項目審批不嚴格。一些改造項目規模過大，建築高度沒有合理的控制方案，對街區文物、胡同、四合院景觀造成破壞，對首都的歷史風貌造成很大負面影響。

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